陈文胜：农业大省湖南如何防范“两灾”

　　湖南位于我国东南腹地，长江中游以南，地形复杂，河网密布，总体上雨量充沛但时空分布不均，水灾与旱灾（简称“两灾”）一直是主要的自然灾害。特别是近年来，受全球气候变暖等因素影响，湖南“两灾”出现的频率明显上升，对经济社会发展产生了重大影响。
　　
　　一、湖南“两灾”防范与水利建设现状忧喜交加
　　
　　建设防范“两灾”体系，推进水利建设与改革发展，湖南从来不曾懈怠，并取得了很大成效，但与经济社会可持续发展的要求相比，还存在不小差距，有些问题与矛盾还十分突出。
　　
　　1.年年抗灾力度很大，但两灾危害频频发生
　　
　　省委、省政府历来高度重视“两灾”防范工作，切实强化指挥系统建设，努力健全应急联动机制，对每年的防汛抗旱都提前研究部署，精心组织，动员各方力量，整合各种资源，投入巨大的人力、物力和财力，千方百计确保人民群众生命财产安全和水利工程安全。以2011年抗旱为例，1-5月全省出动139万人次，投入应急抗旱资金4.44亿元；7-8月全省又出动85万人次，投入抗旱资金4.8亿元。
　　
　　大力度的抗灾措施，为抵御洪涝干旱灾害提供了有力支撑和保障，但湖南“两灾”危害却并没有因此而有所减弱。以近几年为例，2009年秋干旱爆发，湘江部分河段最低水位创历史新低，88.5万人出现临时饮水困难；2010年入汛后连续发生多次洪涝灾害，全省共有44个县市多达6次以上重复受灾；2011年上半年众多地区发生干旱，6月上旬又出现严重洪涝灾害，7月份又出现50年一遇的旱情，数十万人饮水困难，半数以上国土面积遭受旱灾。
　　
　　2.大江大湖治理全面加强，但山塘小河问题很多
　　
　　改革开放以来，特别是1998年特大洪灾后，湖南全面加强了对大江大湖的治理，在此后的8年中，洞庭湖区11个重点堤垸得到重点整治，142公里长江干堤全面整治竣工，333个堤垸的平垸行洪、移民建镇工作完成，“四水”治理全面实施，87个市县区启动城市防洪工程建设，兴建防洪堤314公里，皂市枢纽、江垭枢纽等大型工程建设成效显著，大江大湖的防洪保安能力得到很大提高。
　　
　　但农村的山塘小河等问题多多。调查显示，实行家庭联系承包责任制后，农村基本上没有新建山塘，旧有的大多数山塘由于缺乏必要的清理维护，塘堤渗漏，容量日益减少，蓄水能力不充分，遇水则涝，遇旱则干，逐渐失去了排涝、蓄水、灌溉能力；在农村分布广泛的小河，由于水土流失以及大量的生产生活污水和垃圾排入河道，致使通行不畅，河床严重淤积。
　　
　　3.水利投入连年增加，但现实需求难以满足
　　
　　随着经济的快速发展，尤其是20世纪90年代后国家对湖南水利投入的加大，全省持续掀起了治水兴湘的热潮，水利投入大幅增加。据统计，“十一五”期间，全省累计投入各类水利建设资金430亿元，是“十五”期间的2.24倍。截至2011年7月底，本年湖南共获得中央超过65亿元的水利投入，居全国第一，预计全年水利总投入将达到200亿元。
　　
　　尽管水利投入连年增加，但仍难以满足湖南水利发展的现实需要。主要表现在：当前湖南防洪减灾体系依然薄弱，仍有列入国家规划的1070座小（1）型、2860座小（2）型病险水库亟待治理；四水流域和洞庭湖区城市堤防防洪标准偏低，湖区蓄滞洪区建设滞后，水库建设标准偏低，抗御极端自然灾害的能力不足；水利投入面仍较窄，山塘小河等小型农田水利设施亟待大量的资金投入；资源型缺水、工程性缺水、水质性缺水现象同时存在，水污染治理、水土流失治理、农田灌溉体系改造任务十分艰巨、资金缺口大；基层水利服务能力较低，基层水管单位人员经费和维护费得不到稳定保障，部分乡镇水管站经费严重不足，工作人员生活都十分困难。
　　
　　4.基层水利队伍人员过剩，但专业人才严重短缺
　　
　　经过多年的改革发展，湖南水利事业管理已经形成了比较完善的行政组织结构，建立起了一支庞大的基层水利队伍。但当前基层水利队伍普遍存在人员过剩和专业人才短缺的矛盾。
　　
　　一方面，基层水利机构特别是各乡镇水管站和工程管理单位普遍存在机构臃肿、超编超员现象，另一方面，基层水利队伍人才结构不合理问题凸显，年龄老化、素质较低、技术断层现象普遍存在。如嘉禾县水利局主要业务股室专业技术人才仅为7人。全县632名乡镇水利人员中，大学本科学历仅为29人（其中非水利专业技术函授本科27人），具有副高级职称的仅2人（非水利类），高级工程师（政工师）仅1人，中级职称的38人，其中非水利专业工程师23名，在岗位的只有8名。
　　
　　5.预警预报机制逐渐完善，但地质灾害与气候灾害的防范缺乏有机整合
　　
　　为加强对“两灾”的预警预报能力，1999年湖南便启动了“湖南省防洪天气预警系统建设”，近年来大力推进建设新一代天气雷达监测网、县级气象信息卫星广播接收站建设、手机气象预报预警短信服务、区域气象观测站网建设，建成了连接省、市、县三级气象部门的气象通信网络和实时气象信息共享应用平台，极大地提升了气象预报预警和服务能力。同时，湖南加强了水利信息化系统建设，各地普遍编制了重大气象灾害预警应急预案，并确立了组织指挥体系，全面提高了应对旱涝灾害的综合管理水平和应急处置能力。
　　
　　但地质灾害与气候灾害的防范还缺乏有机整合，难以有效降低“两灾”的危害。据调查，目前湖南各地的气候预警预报与地质灾害的预警预报基本上处于分裂状态，各地对地质灾害辨识能力和避让意识还很薄弱，对各类地质灾害的设防能力比较低，许多灾害隐患点缺乏监测预警设施，特别是不少地质灾害点分布于偏远农村和山区，对地质灾害危险点和隐患点监测、预警还比较欠缺。大量城乡工程建设单位只重视工程施工，不重视地质状况勘查和地灾隐患排查，往往选址在地质灾害隐患点，发生洪涝灾害极易造成重大损失。
　　
　　6.政府投资水利基础设施建设急迫，但农民与社会投资积极性不足
　　
　　近年来，随着极端天气发生频率越来越高，政府投资水利基础设施建设越来越急迫，不仅每年通过公共财政投入大量资金，而且出台了一系列改革措施和优惠政策，想方设法调动农民和社会投资的积极性，致力于整合多方面资源全面推进水利建设。
　　
　　与政府投资心态相反的是，农民和社会投资积极性远远不足。对于农民来说，现在种的是“责任田”，用的却是“大锅水”，一家一户的耕作方式，加上当前“增产不增收”的农业困境，使农民对于水利这类公益性设施既不愿出钱也不愿出力。由于水利基础设施建设具有投入大、回报周期长、效率低的特点，加上缺乏足够的优惠政策支持，社会资本也缺乏投资热情，除了以养殖为目的的塘坝外，其他类型的水利设施难以吸引社会资本的目光。
　　
　　二、构建创新高效的治水兴湘体制机制
　　
　　要解决当前面临的诸多问题，必须从湖南实际出发，健全体制机制，采取有力措施，全面推动治水兴湘实现新的跨越。
　　
　　1.健全水利建设的多元投入机制
　　
　　一是明确政府水利投入的责任。各级政府要逐年增加对水利建设的投入，省级财政要加大对种粮大县、水旱灾害多发地区的水利建设投入力度，突出重点，兼顾全省；要明确各级财政水利建设的投入责任，根据各地的具体情况，明确省级与地方各级财政承担水利建设的任务，保证财政对水利建设投入稳定增长。
　　
　　二是建立农村水利投入的整合机制。改变当前多龙治水的现状，统筹各类水利专项资金、农业综合开发资金、扶贫资金、以工代赈等用于水利建设的资金，深化水利管理体制改革，构建多元资金统筹联动的农村水利投入机制。
　　
　　三是培育水利社会投入主体。坚持“以补助投、民办公助”的方针，强化政府引导，利用政策补助引导市场投入，对小型农田水利设施建设采用“民办公助”方式给予财政补助，对企业投资水利设施建设，在其融资、贷款上给予扶持，对项目经营给予税收等方面的优惠，以此推进政府与市场投入的有机对接。
　　
　　四是建立健全农民投工投劳的长效机制。完善“一事一议”制度，加大以奖代补、项目补助的财政投入力度，鼓励创建农民用水者协会等合作组织，组织引导农民对直接受益的水利设施建设投工投劳。加快农村小型水利设施产权制度改革，坚持“谁投资，谁受益”的原则，在不改变集体所有性质的前提下，赋予农民投资者经营使用权，激励农民个人和农民合作投入，建立长效管护机制。
　　
　　2.建立山塘小河治理的政府考核体系
　　
　　一是明确山塘小河治理目标。树立民生水利意识，把山塘小河治理列入县乡政府管理目标，改变注重大型水利工程建设忽视山塘小河治理的现状，在水利建设资金分配、工作安排、人员配置上向山塘小河的治理倾斜，建立完善治理规划与实施方案，明确目标任务，认真组织实施。
　　
　　二是强化山塘小河治理责任。把山塘小河治理工作作为民生工程考核的重要指标，落实县乡政府领导责任制和责任追究制，对相关责任人在政绩考核和评优评先中突出山塘小河的治理业绩，构建以山塘小河治理与管护为核心的基层水利服务体系。
　　
　　三是建立山塘小河治理督查机制。建立山塘小河治理的定期评估机制，开展多层次、多方位的督查，及时发现问题，调整措施。建立山塘小河统计、监测体系以及公报制度，加强舆论宣传引导，健全农民群众监督参与机制，充分听取群众意见，着力改变山塘小河现状。
　　
　　3.建立地质与气候相匹配的灾害防范信息体系
　　
　　一是强化灾害防范信息的管理。水利部门要加强与气象部门、地质单位的协调，建立联动管理机制，对气候、地质灾害信息进行整合，加强分工合作，以县市为单位，建立相对独立、反应灵敏、覆盖全面的信息管理体系。
　　
　　二是拓展地质与气象灾害预警信息发布渠道。各相关部门要按照分级管理、分级负责的原则，密切配合，建立覆盖面广、响应及时的安全灾害预警预报信息发布渠道，使用卫星、网络、电视、有线无线电话、传真、短信、报警器等多种现代公众信息传播手段,及时准确地向社会公众提供气象、水文、地质数据。
　　
　　三是提升灾害信息科技能力。进一步完善气象与地质科技创新体系，加强灾害监测、预警先进技术研发，提升灾害预测预防能力；按照国家和省里制定的有关技术标准，加强对监测站设备、软硬件平台、机房及会商环境等重要设施设备和信息系统建设；注重加强科技人才队伍建设，尤其是基层科技人才队伍建设。
　　
　　四是增强灾害信息的服务能力。加强中小河流防洪区、山洪地质灾害易发区监测预报预警服务，加强灾害风险评估与规划服务，提高基层气象台、地质监测站点预警信息发布和服务能力。
　　
　　4.构建水利专业人才向农村基层倾斜的政策体系
　　
　　一是做好人才规划工作。要加强对基层水利专业人才队伍的研究，根据各地实际制定人才规划，作为重点纳入当地人才队伍建设总体规划，协调组织、人事、编制部门，开辟绿色通道，为基层水利系统引进紧缺人才提供便利条件。
　　
　　二是制定优惠政策，不拘一格引进人才。基层政府要制定水利专业技术人才引进特殊政策，如对引进的优秀人才提供住房、子女上学、生活补助等，营造良好的环境，使其安心基层，服务水利。
　　
　　三是改革用人制度，完善分配政策。要深化基层水利系统人事分配制度改革，结合实际做好专业技术岗位设置工作，克服收入分配上的论资排辈、平均主义，引导收入分配向专业技术岗位、关键岗位倾斜，适当拉开分配档次，体现知识和人才的价值。
　　
　　四是加强人才培养，鼓励毕业生服务基层。通过政策引导，鼓励各高校扩大水利相关专业招生规模，以对口支援、合作办学等多种形式为基层输送专业人才。加强对高校毕业生服务基层的政策激励，鼓励高校水利相关专业毕业生服务基层水利事业。
　　
　　5.完善生态环境治理和水资源保护与开发的政策法规
　　
　　一是强化依法治水理念。要充分利用依法治省的大环境，加强水利法律法规及政策宣传，按照《湖南省行政程序规定》和《中华人民共和国水法》的要求，推进水利依法行政和依法治水工作，简约行政审批环节，规范治水行为，加强水生态环境治理，促进水资源的合理开发、节约利用和有效保护。
　　
　　二是完善地方政策法规。根据国家相关法律法规，进一步完善地方性配套法规、规章或规范性文件，制订完善流域水资源管理、水资源开发利用、水资源费征收、污染物排放限制、破坏生态环境补偿赔付、防汛和防旱等地方性法规、规章或规范性文件。注重引导和组织各种社会力量开发水利和防治水害，协调处理用水矛盾，监督、限制不合理的开发水资源、破坏水环境和危害农民的利益行为。
　　
　　三是完善村民自治的乡规民约。农民是水生态治理保护和水资源利用的核心力量，要充分发挥他们的主体积极性。建立和完善村民治水的自治体系，尊重农村的乡规民约，利用乡规民约推进农村生态环境保护、“两灾”防范和水利建设的自治化、民主化和有序化。
　　
　　四是加大执法力度。严格执行国家和省内颁布实施的各项资源节约和环境保护的法律、法规、政策，加大水利部门水政执法和部门间联合执法力度。全面推行行政执法责任制和责任追究制度，加大对执法机构和人员的执法监督力度。
　　
　　（作者系湖南省农村发展研究院研究员、武汉大学政治与公共管理学院在读博士；本文系湖南省水利厅支持的课题成果之一，要感谢课题组顾问唐之享和课题组组长贺培育以及课题组成员王文强、陆福兴、张黎、范东君的贡献。）