专家建言：推进现代农业发展顶层设计的实施

　　党的十八大报告提出，要加快发展现代农业，增强农业综合生产能力，确保国家粮食安全和重要农产品有效供给，坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路，促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展。加快发展现代农业，既是转变经济发展方式、全面建成小康社会的重要内容，也是提高农业综合生产能力、增加农民收入、建设社会主义新农村的必然要求。现代农业发展是一个系统工程，推进现代农业发展，关键要靠投入、靠科技、靠改革，现代农业不仅包括农业生产条件的现代化、农业生产技术的现代化和农业生产组织管理的现代化，也包括资源配置方式的优化，以及与之相适应的制度安排，因而一定要有系统的思维、整体的观念，要有现代农业发展的顶层设计，需要抓住现代农业发展的主要矛盾，作出从上而下、以难带易的顶层制度设计，选择正确的目标，制定合适的路径，纲举目张地打破现代农业发展的约束瓶颈。

　　“顶层设计”这一概念在我国现代农业发展中的使用，概括起来有三层含义：

　　一是指导思想和发展目标，即首先必须明确现代农业发展的指导思想、现代农业的基本内涵，明确现代农业建设发展的主要目标。我国农业发展正处于从传统农业向现代农业转变的关键时期，我们应该以科学发展观为指导思想，遵循世界农业发展规律，加快转变农业发展方式，进一步提升我国农业的功能和水平。现代农业发展顶层设计的目标层主要明确现代农业的发展目标。现代农业是以保障农产品供给、增加农民收入、促进可持续发展为目标。现代农业所要求的高产、优质、高效、生态、安全等目标是围绕农业的经济效益、政治效益、社会效益和生态效益四个方面所确立的一个需要统筹兼顾、协调发展的目标体系，这个目标体系的主要任务实质上是要保障主要农产品有效供给、促进农民持续较快增收、实现可持续发展这三个农业产业发展的主要目标。

　　二是基本内容，主要强调发展和建设现代农业要发展和建设什么，现代农业的实现形式有哪些。农业作为一个产业部门，其产品供给是通过不同的产业组织形式来提供的。不同的组织形式对生产要素的依赖程度不同，生产采用的技术手段和工具不同，生产的组织方式也不同，这些方面的不同也是传统农业与现代农业的区别。发展现代农业要建立现代化的组织形式，要实现农业与第二、三产业之间的融合，通过现代农业产业体系的建设与功能的整体发挥，在产业融合基础上通过对农业资源要素的重新定价，实现农业功能的多元化。现代农业的产业组织形式强调农业与第二产业、第三产业融合，要求突破原来的只局限于农业产中环节的组织形式，向农业产前和产后的组织形式融合转变。现代农业的现代组织形式使得我国规模较小的农业生产者可以通过不同的组织形式，通过广泛合作，并利用社会分工将自己的生产纳入专业化、商品化、规模化轨道，广泛使用各种现代生产要素，实现现代农业发展的高产、优质、高效、生态、安全的目标。建设现代农业的过程，就是改造传统农业、不断发展农业生产力的过程。发展现代农业要有现代化的要素投入，现代工业装备的普遍采用构成现代农业的硬件支撑，先进科技广泛应用成为决定现代农业发展水平的关键要素，产业体系日臻完善和效率的提升成为现代农业的重要标志，人力资本则是现代农业增长的主要源泉。农民作为农业生产的主体和农业科技成果转化的载体，其科技文化素质水平成为现代农业发展的决定性因素之一。建设社会主义新农村，发展现代农业，最终要靠“有文化、懂技术、会经营的新型农民”。提升农民人力资本最主要、最基本的投资形式是教育、培训。

　　三是实现路径，即事关现代农业发展的重大问题、紧迫任务，重点要解决现代农业发展的体制性、机制性障碍和深层次矛盾，通过全面协调推进体制机制创新发展现代农业。现代农业突破了传统的农业产业的边界，现代农业发展需要完善的宏观环境的支持，推进以要素投入、市场流通体系、市场激励、新型农民培育培训和农业技术创新推广为基本内容的现代农业发展支持体系建设，是构建现代农业发展宏观环境的关键。我国现代农业的发展要在完善的宏观环境支持下，依据各区域农业资源要素禀赋条件，推进产业组织创新，促进现代农业产业上下游之间的整合及产业间横向协同，培育有机衔接的现代农业产业集群，形成城乡统筹发展的现代农业可持续发展机制。在现代农业建设的具体实践中，政府必须遵循现代农业发展规律，明确职能定位，在尊重农民意愿、保障农民权益的基础上，从提供现代农业发展的制度保障、科技保障、资金保障、服务保障四个方面发挥现代农业发展的主导作用。

　　顶层设计是目前现代农业发展最重要的战略考量。现代农业发展的顶层设计是为现代农业发展中深层次、难点问题的解决创造条件，是要通过顶层推动及顶层自身的改革突破现代农业发展的瓶颈。现代农业发展顶层设计的主体是多元的，是以政府为主导的一套多元参与决策机制，要将各涉农政府部门、涉农产业部门、农业科研院所和广大农民纳入到现代农业发展顶层设计的主体中，集合多方智慧构建现代农业发展的顶层设计。现代农业发展顶层设计的实施，需要认清我国现代农业发展所面临的真正障碍因素和阻力，在现代农业发展的诸层面达成“发展共识”，让全社会认识到发展现代农业是全面建成小康社会的必然要求，也是社会主义新农村建设的首要任务，集聚和动员社会力量推进现代农业发展；需要理清当前我国现代农业发展目标的优先次序，明确发展的重点和突破口，实现系统设计和定点突破的结合；现代农业发展顶层设计的实现，归根结底需要我们大力推进体制机制创新，实现现代农业发展顶层设计实施的“自上而下”与“自下而上”的有效衔接。各级政府部门要围绕顶层设计的目标任务，明确职责分工，强化协调配合，完善工作机制，统筹协调，确保顶层设计的实施。同时，要调动社会力量发展现代农业的积极性，形成尊重人民首创精神、尊重实践、尊重创造的政府农村工作新风气，激发和尊重基础组织、广大农业生产者的创新精神和创新实践，“自下而上”推进现代农业发展顶层设计的实施。

　　基于农业的基础性地位和公益性产业的性质，在社会主义市场经济条件下，发展现代农业，实施现代农业顶层设计，既要重视发挥市场对资源配置的基础性作用，更要重视发挥政府的宏观调控、政策引导的作用。在现代农业发展中，政府应发挥指导、规范、引领和服务的职能，带动市场力量发展现代农业，同时发挥公共财政的职能弥补市场失灵，提高农业生产资源配置效率。

　　一是提高农业设施和装备支持能力。加强农田水利设施建设，改善农业基础设施条件，发挥政府在水利建设中的主导作用，将水利作为公共财政投入的重点领域。引导金融机构加大对水利建设的信贷支持，探索开发水利建设领域保险产品，吸引社会资金参与水利建设。大力推进农业机械化，加快推广各类先进、适用、安全新机具，提高农业生产机械化水平。创新农业机械化组织形式，培育农机服务市场，完善农机社会化服务体系，支持农机户创办农机作业公司，促进农机服务主体多元化。

　　二是提升农业科技和人才支撑能力。实施创新驱动发展战略，提升农业科技的原始创新、集成创新和引进消化吸收再创新能力，更加注重农业科技的协同创新。深化农业科技体制改革，推动农业科技和农业生产、农村经济发展紧密结合，着力构建以企业为主体、市场为导向、产学研相结合的农业科技创新体系。不断深化农业科技推广体系改革，培育和发展多元化的农业科技创新与推广服务组织，以提升农业科技水平，加快农业科技成果转化，提高农民科技素质。建立和完善各级农民科技教育培训体系，动员和鼓励社会各方面力量参与农民培训工作，重点培养村组干部、专业农户、农民专业合作社骨干、农村经纪人以及农村应届初高中毕业生，大力提升农民科学文化素质和转产就业能力，培养农村新型农民带头人、农村经营型人才和技能服务型人才。

　　三是提升农业产业化和组织化经营能力。要在坚持和完善农村基本经营制度基础上，创新农业经营体制，发展多种形式规模经营，构建集约化、专业化、组织化、社会化相结合的新型农业经营体系，加快发展现代农业。加大财政、税收、信贷等方面的支持力度，扶持发展一批成长性好、带动力强，在农产品精深加工方面经营规模大、技术水平高、市场竞争力强的示范性和导向型龙头企业。按照“服务农民、进退自由、权利平等、管理民主”的要求，扶持农民专业合作社加快发展。鼓励基层供销社、集体经济组织、农技推广部门、农业企业领办或参与农民专业合作社。大力扶持合作社规范化建设，促进农民专业合作社规范发展，增强合作社自我发展、自我服务能力。

　　四是提升农业社会化服务能力，健全农业社会化服务体系。完善农业公共服务，构建基层综合性服务平台，强化公共服务职能。发展农业经营性服务，鼓励创办各种类型的农业经营性服务组织，为农民提供产前、产中、产后全过程服务。推进农村信息化建设，提升农民应用现代信息技术手段发展生产的能力。加强农产品市场信息体系建设，完善市场信息咨询服务，合理引导农产品的生产、流通和交易。健全和完善农业综合执法体系，强化农业执法队伍和装备建设，完善农业执法机制，加强执法人员管理，提升农业执法能力。

　　现代农业发展顶层设计的实施必须加强组织领导。要以科学发展观为指导，健全和完善体现科学发展观、正确政绩观要求的干部政绩考核评价体系，把现代农业发展进程和现代农业发展顶层设计的实施情况作为考核地方政府特别是县（市）政府领导班子绩效的重要内容。现代农业发展顶层设计的实施要求转变政府职能，要求按照建立中国特色行政体制目标，深入推进行政体制改革，建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。稳步推进农业行政管理领域的大部门制改革，健全部门职责体系，形成现代农业发展的政策合力、组织合力。