陈锡文：当前我国农村改革发展的形势

　　提要 农业、农村、农民问题关系党和国家事业发展全局。我们党历来高度重视“三农”工作，特别是党的十六大以来，坚持统筹城乡发展，出台了一系列强农惠农富农政策，不仅创造了巨大的物质财富，推动了农村发展进步，而且取得了丰硕的“三农”理论成果，积累了解决“三农”问题的宝贵经验，初步形成了强农惠农富农的政策体系，基本建立起符合统筹城乡发展要求的制度框架，进一步探索和拓宽了适合我国国情的农业农村发展道路。

　　新世纪以来，我国的农业农村发展处在一个比较好的历史时期。其中，有两个重大的标志，一是我国粮食总产量连续8年提高。2003年至2011年，我国粮食总产量从8614亿斤提高到11424亿斤，增长了2810亿斤，平均每年增长超过351亿斤。二是农民收入持续较快增长。2003年至2011年，农民年人均纯收入从2622元提高到6977元，增加了4300多元，平均每年增加544元。

　　分析我国农业农村发展形势好的根源，第一，得益于整体经济发展形势好。过去十几年，我国GDP一直保持高增长率，这在世界上并不多见。2000年至2011年，我国的GDP总量从不足9.92万亿元增加到47.16万亿元，财政收入从1.34万亿元增加到超过10.37万亿元，增长非常迅猛。正是由于全局的经济状态比较好，很多过去在农业农村想办而没有能力办的事情，现在有能力办了。第二，进入新世纪以后，党中央国务院与时俱进地不断深化对“三农”问题的认识，不断升华解决“三农”问题的理论，不断推出强农惠农富农的政策。第三，广大农民群众和农村基层干部坚韧不拔地为追求他们自己的美好生活而不断付出努力。这三个方面相结合，才促成了我国农业农村发展的好形势，而且持续了8年，确实很不容易。

　　(一）

　　这些年来，党中央国务院不断深化对“三农”问题的认识，提升了党解决“三农”问题的理论，形成了新阶段制定农业农村政策的指导思想。

　　2002年11月，党的十六大根据我国已进入全面建设小康社会的新的阶段性特征的要求，首次明确提出“统筹城乡发展”的概念，提出要以统筹城乡经济社会发展的新思路解决好“三农”问题。其意义在于，宣告了过去依靠从农业、农村、农民身上提取积累来促进工业化、城市化的阶段要过去了，现在要从工业、城市中拿出更多的资源促进农村的发展。

　　2003年1月，中央农村工作会议提出，实现全面建设小康社会的宏伟目标，最繁重、最艰巨的任务在农村，强调要把解决好农业、农村和农民问题作为全党工作的重中之重。

　　2003年10月，党的十六届三中全会通过了《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，首次提出了科学发展观和“五个统筹”的要求，把科学发展观的基本内涵概括为“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展”，并将统筹城乡发展放在五个统筹之首，将“建立有利于逐步改变城乡二元经济结构的体制”作为完善社会主义市场经济体制的一大重要目标。

　　2004年9月，党的十六届四中全会通过了《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》，提出了关于城乡和工农业关系发展变化的“两个趋势”的重要论断。这说明，当经济社会进入当前发展阶段，能不能处理好工农、城乡关系，直接关系到党的执政基础能不能巩固，党的执政能力能不能提高。2004年年底，中央经济工作会议明确指出，我国当前总体上已经进入了以工促农、以城带乡的发展阶段，统一了全党进一步加大力度解决好“三农”问题的思想认识。

　　2005年10月，党的十六届五中全会通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》，明确了要坚持以科学发展观统领经济社会发展全局的重大方针，并提出把建设社会主义新农村作为我国现代化进程中的重大历史任务。

　　2006年10月，党的十六届六中全会通过了《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，要求高度重视城乡、区域、经济社会发展的不平衡问题，逐步实现基本公共服务的均等化。显然，基本公共服务不均等的最大差距在于城乡差距。实现基本公共服务均等化，在很大程度上就是要做到基本公共服务城乡大体一致。这是一项非常艰巨的任务。

　　2007年10月，党的十七大报告明确提出，要加强农业基础地位，走中国特色农业现代化道路，建立以工促农、以城带乡长效机制，形成城乡经济社会发展一体化新格局。由于实践的发展，我们党对“三农”问题的认识又有明显提高，对于解决“三农”问题也提出了更高的要求。

　　2008年10月，党的十七届三中全会通过了《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》。全会对农村改革发展的形势做出了重大判断：农村改革发展成就巨大，但农业基础仍然薄弱，最需要加强；农村发展仍然滞后，最需要扶持；农民增收仍然困难，最需要加快。并且明确提出了今后12年农业农村改革发展的总体规划，特别是提出了六大制度创新的任务。

　　2010年10月，党的十七届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》明确提出，在工业化、城镇化深入发展中同步推进农业现代化，是“十二五”时期的一项重大任务，必须坚持把解决好农业、农村、农民问题作为全党工作的重中之重。

　　正是由于党对解决“三农”问题的认识、理论不断向前推进，因此引领出一系列重大的制度变革，推动改革发展不断取得新成就。这些政策在中国的发展史上是具有里程碑意义的重大制度创新。

　　第一项政策，废止农业税条例。废止农业税条例，是指国家出台的废除专门针对农业和农民征收的税收制度。1999年，中央制定了农村税费改革方案，2000年开始试点。首先是降低农业税税率，减轻农民税收负担。党的十六大以后，改革进一步向前推进，中央审时度势提出从2006年1月1日起废止农业税条例，同时取消4项税收，包括农业税、农业特产税、牧业税、畜禽屠宰税。据有关部门统计，取消农业税后，全国农民每年减轻负担1335亿元。

　　第二项政策，开始实行对农业生产者的直接补贴。2004年，中央出台了3项补贴政策，对种粮农民进行直接补贴，对农民购买良种进行补贴，对农民购买农机具进行补贴。后来由于国际能源价格上涨，又出台了第四项补贴政策，对农业生产资料价格进行综合补贴。为解决资金问题，从上个世纪90年代初开始，中央政府和地方政府共同建立了粮食风险基金，每年整合302亿资金用来避免粮食市场的价格波动。2004年，中央下决心把其中的一半拿出来，用于给农民发放直接补贴，分三年时间，将151亿元补贴给农民。以后，每年再逐步提高补贴的标准。2011年，中央财政用于种粮农民直接补贴、良种补贴、农机具购置补贴和农资综合补贴的支出已经超过1400亿元，这些钱都是直接发到农民手中的。

　　第三项政策，完全放开粮食市场的流通，同时国家实行最低收购价制度。我国的粮食过去长期处于比较紧缺的状态，直到2004年，才完全放开粮食市场的流通。与此同时，为充分保障农民利益，中央配套出台了最低收购价制度。最低收购价制度是指，政府公布一个预期价格目标，如果粮食上市的时候市场价格低于政府公布的价格，国家的粮食储备部门就要以不低于政府公布的最低价收购粮食。这样，收购到一定程度，市场流通的粮食减少，市场价格就会提高，国家再停止收购。有了这项政策，农民心里就有底了，可以知道最低能卖多少钱，也敢于去生产了。

　　第四项政策，把基础设施建设和社会事业发展的重点转向农村。近几年农村的水、电、路、沼气的发展以及教育、卫生、文化等事业的发展是历史上发展最快的阶段，进步非常明显。

　　第五项政策，改革农村义务教育经费保障机制。2003年，政府下决心调整机制，提出农村义务教育经费保障机制，经费基本上由国家负担。目前，农村基本实现了免费义务教育，不仅免除学生的学杂费，农村九年义务教育的课本、教科书都由政府免费提供。

　　第六项政策，建立新型农村合作医疗制度。2003年，国务院下决心推出农村“新农合”。“新农合”第一年，由于国家和农民可承受的能力有限，筹资标准为30元。随着国家财力的增长，标准逐年提高。今年，国务院明确规定，农民自己交60元，政府补240元，达到300元的标准。按照300元的标准，加入“新农合”的农民住院的各项费用报销比例可以达到75%。国务院规定，最高报销额不能低于当地农民上年人均年收入的8倍。同时，明确规定，最高报销额最低不能低于6万元。这项政策在很大程度上解决了农民的后顾之忧。

　　第七项政策，在农村建立全面覆盖的最低生活保障制度。我国从2007年开始建立农村最低生活保障制度，将最低生活标准扣除个人收入后，差多少补多少。实行的第一年，大约3200万农民纳入到最低生活保障制度，每人每月实际发放30元。截至2011年年底，全国有5300万左右的农民纳入到这个体系，每人每月实际发放86元。

　　第八项政策，建立新型农村社会养老保险制度。农村过去没有养老保险制度，农民养老靠土地、靠子女。针对这样的情况，我国决定从2009年开始在农村推行新型农村社会养老保险制度。第一年覆盖率达到15%，2010年覆盖率已经达到30%，今年年底实现全面覆盖。

　　第九项政策，制定《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020年）》。这次的扶贫政策有两大亮点。一是大幅度提高了扶贫标准。我国以前的扶贫标准较低，中央经过反复研究之后明确提出，新的扶贫标准一次性提高了92%。二是确定11个连片特困地区作为扶贫攻坚主战场。从整体上来看，我国解决温饱、消除绝对贫困的问题基本上已经解决，相对贫困将长期存在，扶贫是一项必须长期付出努力的工作。

　　第十项政策，保障农民工合法权益和稳步推进户籍制度改革。2006年，中央提出，要做好农民工工作，保障农民工的合法权益。经过调查研究后提出一些问题，比如工资保障问题、劳动保障问题、随迁子女就读问题等，并逐渐探讨出相应的政策。特别是今年国务院办公厅公布积极稳妥推进户籍管理制度改革的意见，意见有两个最大亮点：一是分类指导城镇户籍制度改革；二是明确必须保障农民的土地权利。总体而言，制度和社会氛围对农民工越来越善待。

　　在实践中我们可以看到，农民群众、基层干部付出了很大努力，在制度建设、深化改革和制度创新方面取得了很大进步。这些年来，中央集中力量办了很多事关农业农村长远发展的大事和关系农民切身利益的好事，很多具有划时代和里程碑意义。